현 정부의 지방분권에 대한 강력한 의지는 더 이상 말할 나위 없이 확고해 보인다. 그간 우리사회가 집중해 온 분권의 핵심은 삼권분립에 있었다고 한다면, 이제부터 새롭게 시작되는 분권의 역사는 지방분권 즉, 중앙과 지방, 광역과 기초의 권한을 적절히 이양·배분하는 것이 될 모양이다.

최근 행정부의 지방분권 개헌안이 국회에 제출되었고, 국회는 치열한 논의과정이 있을 것임을 예고하였다. 현 정부의 지방분권 개헌안에 관하여 다소 성급하게 공개되었다는 비판도 존재하고 있기는 하다. 하지만, 오랜 기간 학계, 시민단체, 국민들과의 숙의과정을 통해 완성된 것이어서 반드시 국민이 납득할만한 결과가 도출되어야만 하는 상황에 직면하였다고 할 것이다.

위와 같은 상황이 확실하다고 한다면, 이제 각 지방자치단체들은 지방분권을 실질적으로 준비해야만 한다. 지역 주민들은 지방분권의 실현이 자신들의 삶을 어떻게 바꾸어 놓게 되는지 아직 잘 알지 못하고 있는 것 같다. 비단 주민들만의 문제가 아니다. 지방자치단체 공무원들 역시 지방분권을 정치구호 차원에서 막연하게 이해하고 있는 듯하다. 그래서 이번 연재는 지방분권이 지방자치단체 공무원과 지역 주민의 삶을 어떻게 바꾸어 놓게 되는지 그의 실질적인 사례들을 소개하고 무엇을 준비해야 할지 논의해 보고자 한다. 필자는 그 첫 번째 사례로 지방분권을 통해 더 많은 권한을 행사할 수 있게 된 일선 지방자치단체 공무원들의 의식이 왜 변화되어야 하는지 간단히 설명하고자 한다.

지금껏 기초자치단체의 공무원 예컨대, 각종 정책을 기획하고, 공문서를 생산하는 기획부서 공무원, 각종 컴플레인을 처리하는 민원부서 공무원, 쓰레기투기 현장이나 풍속영업소를 단속하는 공무원들은 모두 중앙정부와 광역자치단체의 지침에 따라 철저히 통제된 업무처리를 해왔다. 기초자치단체의 공무원들은 자신들이 지역의 정책을 형성·집행하는 주체라고 생각하지 않았다. 모르는 부분이 있어도 잠시 기다려보라는 말과 함께 그저 당당할 수 있었다. 중앙정부와 광역자치단체에 질의하고 지침을 얻어 그대로 답변하면 될 일이었기 때문이다.

그러나 지방분권 논의의 핵심사항인 사무의 이양·배분은 결국 기초자치단체 공무원 스스로 결정·집행할 수 있는 권한이 많아지도록 한다는 것을 의미한다. 권한과 책임은 비례하기 때문에 기초자치단체의 공무원들은 보다 높은 수준의 정책형성능력, 법령해석능력, 법무집행능력을 갖추어야만 할 것이다. 예컨대, 기초자치단체 기획부서 공무원은 꼭 그것이 지역 주민들에게 수익적인 내용이 아니라고 할지라도, 지역의 환경, 산업, 마을공동체를 보호하기 위해 꼭 필요한 것이라고 한다면, 그러한 정책 역시 기획하고 입안할 수 있어야 할 것이다. 민원부서의 공무원들은 지역 주민이 실질적으로 어려움을 겪고 있는 것이 무엇인지 파악하고, 법률이나 중앙, 광역의 지침으로 정해지지 아니한 지원방안을 스스로 찾아낼 수 있어야 한다. 현장에 나가 지역의 환경, 식품위생, 풍속영업 등을 단속·감독하는 공무원들은 법률이 당해 행위를 왜 제한하고 있는지 그 입법적 취지를 살피고, 지역특성을 고려하여 비교형량 할 줄 알아야 한다. 궁극적으로는 기초자치단체의 공무원이 중앙과 광역의 공무원과 적극적으로 논쟁할 수 있어야 하고, 상위 법률과 지침의 법리적 모순을 발견해내어 사법적 판단을 요구할 수 있는 수준의 법적 지식이 필요하다.

이처럼 기초자치단체 공무원들의 일상적·반복적 업무처리의 과정이 변화하지 않는다면 지방분권은 그야말로 정치구호에 불과할 것이다. 시대적 요청을 반영한 지방분권 즉, 성숙한 지방자치를 확립하고, 지역의 다양성과 특수성을 반영한 정책의 실현은 지역사회 말단의 일선 현장 공무원들의 손에 의해 실현되지 않는다면 불가능한 것이기 때문이다.

따라서 지방분권을 준비하는 첫 단추는 기초자치단체 공무원의 의식개혁으로부터 시작되어야 한다. 실질적 지방분권은 그동안 기초자치단체 공무원들이 중앙과 광역의 업무지침이나 자신들의 경험적 지식에만 의존하여 소극적인 태도로 사무처리를 해 온 것에 대한 비판적 성찰이자 실천적 함의를 발견해 가는 과정이 없이는 불가능하다는 점을 기억해야 한다. 나아가 정책형성능력, 법령해석능력, 법무집행능력뿐만 아니라 “지역에 적합한 정책을 실현한다”고 하는 종합적인 ‘정책법무능력’을 갖추기 위한 배움이 필요하다.

마음 밖에 이치가 없고, 마음 밖에 나라가 없다.